Законы как инструмент финансовой реформы

30 ноября 2006

Государственное административное и бюджетное реформирование привело к созданию в России эффективной системы управления общественными финансами, ключевую роль в которой играет законотворческая база. От качества и своевременности нормативных правовых актов зависит успех проводимых преобразований.

Ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации «Европейская Хартия местного самоуправления», вступившая в силу 1 сентября 1998 года, явилась основанием для появления и реализации Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» и, соответственно, для возникновения четырех уровней бюджетной системы Российской Федерации и распределения полномочий между уровнями власти.

В результате реформы местного самоуправления в Кировской области вместо 46 муниципальных образований появилось 481. Каждому полагалось иметь свой муниципальный бюджет, в том числе сельским поселениям, финансирование которых до этого осуществлялось на основании сметы.

Одним из принципов ст. 9.1. «Европейской Хартии местного самоуправления» является наделение органов местного самоуправления правом (в рамках национальной экономической политики) на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Поэтому при реформировании системы общественных финансов ставилась комплексная задача - обеспечить бюджеты муниципальных образований реальным денежным наполнением, создать эффективную и прозрачную систему финансовой поддержки муниципальных образований и заинтересовать органы местного самоуправления самостоятельно зарабатывать деньги.

ТРИ КИТА РЕФОРМЫ

Реформу местного самоуправления можно назвать трамплином для многих проводимых в Кировской области преобразований, в том числе реформы системы управления общественными финансами. Отправной точкой стал закон «Об установлении границ муниципальных образований Кировской области и наделении их статусом муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения». Но изданный 7 декабря 2004 года этот закон уже в 2005 году подвергся существенной правке, а в текущем году была принята, по сути, еще одна редакция, в которой заново переписаны границы подавляющего большинства муниципальных образований.

Столь пристальное внимание к данному закону и частое вторжение в него объясняется исключительной важностью работы по выявлению экономического и социального потенциала территорий. Все решения должны быть тщательно взвешены, выделять в самостоятельные муниципальные образования населенные пункты, лишенные всяких бюджетных перспектив, попросту нецелесообразно.

Прежняя система расщепления налоговых поступлений, существовавшая в форме закона о бюджете на очередной финансовый год, не справлялась с такой важной задачей, как выравнивание вертикальных дисбалансов с целью сокращения дотирования нижестоящих бюджетов, не уменьшала их зависимости от вышестоящих бюджетов.

Особенно это проявлялось в регионах с неустойчивым социально-экономическим положением. И было обусловлено тем, что при таком подходе субъект Российской Федерации с неустойчивым социально-экономическим положением всегда добивался перераспределения отчислений в свою пользу от тех налогов, которые характеризуются высокой скоростью получения и уровнем собираемости.

На какую долю, каких налогов могут рассчитывать бюджеты муниципальных образований, определено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Тем не менее на региональном уровне требуется закрепить прописанные федеральным законом нормативы - что и было сделано Областным законом № 235-30 «О бюджетном процессе в Кировской области» (в редакции от 2 августа 2005 года № 347-30). В действующей редакции виды налогов и проценты отчислений по ним бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов закреплены статьей 222.

Закон «О межбюджетных отношениях в Кировской области» № 338-30, принятый Законодательным собранием 23 июня 2005 года, вводит дополнительно нормативы отчислений для муниципальных образований, помимо установленных Бюджетным кодексом и областным законом «О бюджетном процессе...». Это единые нормативы по налогу на доходы физических лиц (10%) и по налогу на имущество организаций (20%). Последний налог особенно важен для муниципальных образований, ведь именно там сосредоточена основная доля неприватизированного имущества. Законодательное закрепление постоянных нормативов очень удобно для планирования и прогнозирования как доходов, так и расходов муниципальных бюджетов.

Однако мы вынуждены констатировать, что налоговых источников доходов подавляющему большинству муниципальных образований недостаточно, чтобы обеспечивать даже основные социальные нужды. В настоящее время в Кировской области только одно муниципальное образование можно назвать донором. Это город Киров (областной центр). Между тем люди должны получать бюджетные услуги вне зависимости от того, где они живут - в Кирове или в деревне Гольцы. Задача власти регионального звена - выровнять уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, оказав финансовую помощь тем, кому это необходимо. На это и нацелен закон «О межбюджетных отношениях в Кировской области».

ЗОЛОТЫЕ ФОНДЫ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

Формы межбюджетных трансфертов (т. е. какую помощь вправе оказывать нижестоящим бюджетам областной бюджет) определены статьей 7 закона «О межбюджетных отношениях в Кировской области». Это дотации, субсидии и субвенции из различных специально созданных областных фондов, иные безвозмездные и безвозвратные перечисления, а также бюджетные кредиты.

Для оказания финансовой помощи шести городским округам создан областной фонд финансовой поддержки поселений (статья 9). Дело в том, что у городских округов совершенно особый статус, какого нет ни у одного другого муниципального образования. На городские округа возложены функции и муниципального района, и городского поселения. Средства в фонд финансовой поддержки поселений закладываются исходя из необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов до определенного критерия, устанавливаемого при разработке закона области об областном бюджете на очередной финансовый год, и возможностей областного бюджета.

Как муниципальные районы, городские округа «обслуживаются» также из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (статья 11). Как и в предыдущем случае, объем фонда зависит от среднеобластного критерия и возможностей областного бюджета.

Напрямую из областного бюджета поселения не финансируются. Полномочия по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений несут муниципальные районы, поскольку на месте лучше знают их специфику. Потребности поселений рассчитываются на основе методики, утвержденной законом «О межбюджетных отношениях».

Таким образом, бюджеты сельских поселений складываются из двух доходных источников: собственных доходов поселения и дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений. В свою очередь районные фонды формируются из собственных средств муниципального района, которые они планируют мобилизовать в помощь поселениям, и субвенций из областного фонда компенсаций, которые перечисляются в муниципальные районы на поддержку сельских и городских поселений.

Из областного фонда компенсаций средства перечисляются муниципальным районам и городским округам также на выполнение отдельных государственных полномочий, которые в течение 2005 - 2006 годов передавались на места законами Кировской области. Это полномочия по:

■ первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;

■ созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

■ созданию административных комиссий;

■ поддержке сельскохозяйственного производства;

■ частичной компенсации расходов за наем жилья и некоторых коммунальных расходов отдельным категориям специалистов, работающим в сельской местности (врачам, учителям);

■ возмещению расходов, связанных с предоставлением руководителям, педагогическим работникам и другим специалистам муниципальных образовательных учреждений бесплатной жилой площади с отоплением и освещением;

■ выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя в муниципальных школах;

■ социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в муниципальных детских домах и школах-интернатах;

■ выплате ежемесячной денежной компенсации опекунам и приемным родителям;

■ предоставлению социального жилья выпускникам детских домов и интернатов;

■ хранению и комплектованию муниципальных архивов и т. д.

В общей сложности на муниципальный уровень было передано 18 областных государственных полномочий и, соответственно, принято столько же законов. В проекте областного бюджета на 2007 год на выполнение этих полномочий заложено более 4 миллиардов рублей.

В настоящее время действует фонд реформирования муниципальных финансов. Он был создан в поддержку областной программы по реформированию общественных финансов, чтобы у муниципальных образований появился стимул подключаться к такой же работе на своем уровне. Объем фонда определен в 40 млн. руб. В 2005 году победили программы реформирования финансов пяти муниципальных образований: города Кирово-Чепецка, Орловского, Шабалинского, Унинского и Белохолуницкого районов. Они получили дополнительные средства, которые смогли направить на закупку оборудования и оргтехники, капитальный ремонт объектов социально-бюджетной сферы и инженерной инфраструктуры, а также на погашение задолженности перед областным бюджетом или банками. Фонд был утвержден в том же объеме и на 2006 год.

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств впервые в составе областного бюджета на 2007 год сформирован областной фонд муниципального развития, позволяющий муниципальным образованиям на конкурсной основе решать вопросы привлечения средств областного бюджета для инвестирования в объекты социальной сферы муниципалитетов. До сих пор расходы по строительству объектов социальной сферы в муниципальных округах брал на себя областной бюджет. Теперь финансирование строительства будет субсидиарным: большая часть (ориентировочно 60%) оплачивается из фонда муниципального развития, остальное - из муниципальных бюджетов. В областном бюджете на 2007 год под этот фонд предусмотрено 80 млн. руб. Думается, что создание этого фонда будет способствовать оптимизации бюджетной сферы и избавлению от избыточной социальной инфраструктуры: кому как не органу местного самоуправления знать, сколько школ и больниц нужно построить на своей территории.

Законом предусмотрена также помощь муниципальным бюджетам в виде дотации на стимулирование и развитие муниципальных образований. Она предоставляется напрямую из областного бюджета. Чтобы ее получить, муниципальным образованиям необходимо показать определенную динамику своего развития: что налоги собираются, налогооблагаемая база растет, администрация ведет работу с муниципальным имуществом и т. д.

Из областного фонда софинансирования социальных расходов область может оказать помощь муниципалитету даже в тех расходах, которые являются исключительными полномочиями органов местного самоуправления. Из этого фонда в 2005 и 2006 годах, например, выделялись средства на проведение противопожарных мероприятий и капитальный ремонт школ.

Складывающийся механизм перераспределения бюджетных средств на региональном уровне между бюджетом области и местными бюджетами при реализации положений, содержащихся в нормативной правовой базе, свидетельствует о ее эффективности.

НЕ ПРОСИТЬ, А СЧИТАТЬ СРЕДСТВА И РАССЧИТЫВАТЬ НА СВОИ СИЛЫ

Все нововведения в системе общественных финансов обеспечивают полную прозрачность в операциях с бюджетными средствами. Ведь если раньше помощь из областного бюджета распределялась между муниципалитетами по принципу «больше просишь - больше дадут», то теперь существуют единые методики, по которым каждое муниципальное образование может вычислить, сколько получит в очередном финансовом году.

Гораздо большую прозрачность, нежели это было раньше, обеспечивает и принцип классификации расходов областного бюджета на функциональную и ведомственную, который стал применяться с 2003 года. Ведомственная классификация распределяет расходы по субъектам бюджетного планирования, то есть по структурным подразделениям органов государственной власти, назначенным ответственными за распределение средств. Например, в строке «Департамент здравоохранения» указана общая сумма расходов, определенная на данный департамент. Она, в свою очередь, может направляться департаментом как на собственно здравоохранение, так и на образование (повышение квалификации), управление и т. д. Все эти направления подробно расписаны в другой классификации - функциональной.

До 2005 года изменения в бюджет вносились практически ежемесячно - по мере поступления дополнительных источников, а также при необходимости оперативно реагировать на возникающие проблемы. Но на проблемы мало реагировать - их надо предвидеть. И предпринимать превентивные меры. Частое «перекраивание» бюджета, зачастую приводившее к ломке его структуры, по сути, свидетельствовало о недостаточном качестве подготовки бюджетов.

В идеале бюджет должен приниматься в таком виде, чтобы не приходилось корректировать его в течение всего года. Поэтому при вхождении Кировской области в программу реформирования одно из условий получения федеральных средств формулировалось именно так: вносить изменения в бюджет как можно реже.

Еще до утверждения программы реформирования общественных финансов в закон «О бюджетном процессе в Кировской области» было внесено изменение, по которому поправки в бюджет разрешались не чаще чем 1 раз в квартал. В 2005 году такие изменения в бюджет вносились только трижды - в июне, в ноябре и декабре, в текущем году - дважды: в мае это было связано с осуществлением национального проекта, потребностью в реконструкции котельных и переводе их с резко подорожавшего мазута на местные виды топлива (в рамках программы по реформированию ЖКХ), в сентябре - с экстренной необходимостью муниципалитетов при подготовке к отопительному сезону рассчитаться с долгами перед теплоснабжающими организациями и закупить топливо. Следующее изменение планируется на декабрь.

Как правильно отметил заместитель председателя правительства РФ А.Д. Жуков, нужны новые подходы при распределении средств между региональными бюджетами и внутри регионов между муниципальными образованиями. Эти подходы должны быть направлены на стимулирование развития собственной налоговой базы.

В Кировской области начиная с 2007 года несколько муниципальных образований смогут воспользоваться своим правом получить дополнительные отчисления по налогам, собранным на их территориях, взамен финансовой помощи из областного бюджета. Другими словами, им будет увеличен норматив отчисления по отдельным налогам вместо дотации из областного фонда финансовой помощи. Такие пожелания муниципалитетов можно только приветствовать: значит, там считают, что не до конца использовали налоговые ресурсы и стремятся активизировать работу в этом направлении.

В рамках реализации ст. 2151 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г. осуществлен переход на кассовое обслуживание исполнения бюджета области и местных бюджетов в органы Федерального казначейства. Рассматривая практическую составляющую новаций, необходимо отметить, что при переходе на обслуживание в органы Федерального казначейства сократилось время прохождения денежных средств из одного уровня бюджетной системы в другой, так как счета открыты органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в подразделениях расчетной сети Банка России. До перехода на обслуживание в органы Федерального казначейства счета местным бюджетам были открыты в коммерческих банках. Очевидным является и тот факт, что внедрение единого прикладного программного обеспечения в органах Федерального казначейства, использование системы электронного документооборота между органами Федерального казначейства и финансовыми органами ускорило процесс обмена информацией, необходимой для исполнения бюджета субъекта и местных бюджетов.

В целом кассовое обслуживание исполнения бюджета области и местных бюджетов построено в ключе взаимопонимания и взаимодействия между органами Федерального казначейства и финансовыми органами. Дальнейшая работа будет направлена на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат по всей финансовой системе - от федерального до муниципального уровня, так как система показателей разработана для всех уровней бюджетной системы.

Таким образом, все законы, принятые Законодательным собранием Кировской области в обеспечение реформы общественных финансов, отвечают основным задачам, обозначенным в программе реформирования, и делают правила игры на бюджетном поле четкими, прозрачными, понятными и справедливыми. Необходимо отметить, что система управления общественными финансами на территории Кировской области совершенствуется и развивается. Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, в перспективе позволит вывести систему управления общественными финансами в Кировской области на новый качественный уровень.

Владимир ВАСИЛЬЕВ, Председатель Законодательного Собрания Кировской области
Олег ГВЫЗИН, заместитель начальника отдела кассового обслуживания исполнения бюджетов УФК по Кировской области, кандидат экономических наук
«Товар-Деньги-Товар» № 22 30 ноября 2006 г.


ВКонтакт Facebook Google Plus Одноклассники Twitter Livejournal Liveinternet Mail.Ru



Размещено: 14.12.2006 16:30:21